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國家治理與協商民主實踐研究
http://www.534651.live/  (2016-03-20 13:39:05)  來源:中共四川省委統戰部
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國家治理與協商民主實踐研究

——發揮統一戰線在基層協商民主中的重要作用

劉仁勇 于小英

(四川省社會主義學院)

十八屆三中全會首次提出“推進國家治理體系和治理能力現代化”[ ],是中國共產黨對現代政治和當今社會發展全局作出的理性思考和重要創新,體現了我黨在新的歷史起點上國家治理理念的重大變革。“國家治理體系和治理能力現代化是一個國家的制度和制度執行能力的集中體現”[ ]推進協商民主廣泛多層制度化發展,是推進國家治理體系和治理能力現代化的戰略選擇。《中共中央關于加強社會主義協商民主建設的意見》(以下簡稱《意見》)指出:“社會主義協商民主,是中國社會主義民主政治的特有形式和獨特優勢,是中國共產黨的群眾路線在政治領域的重要體現,是深化政治體制改革的重要內容。”強調 “在中國共產黨的領導下,人民內部各方面圍繞改革發展穩定重大問題和涉及群眾切身利益的實際問題為內容,在決策之前和決策實施之中開展廣泛協商,努力形成共識”,為推進社會主義協商民主建設指明了方向。

一、推動基層協商民主實踐,是推進協商民主廣泛多層制度化的重要創新點和發展路徑

協商民主作為人民民主的重要形式,[ ]以尊重差異、多元兼容為前提,以理性協商對話為方式,以化解矛盾、增進共識、促進和諧為目的,是實現人民當家做主的有效途徑,在構建結構合理、系統完備、科學規范、行之有效的國家治理體系[ ]中占有重要地位,是推進國家治理體系和治理能力現代化、完善和發展中國特色社會主義制度的重要載體。基層協商民主具有基礎廣泛、政策性強,內涵豐富的特點,在推進協商民主廣泛多層制度化發展,構建程序合理、環節完整的協商民主體系的實踐中發揮著基礎性、創新性作用。

(一)推進協商民主廣泛多層制度化發展,豐富了民主形式、拓展了民主渠道、加深了民主內涵

《意見》從全面認識社會主義協商民主是中國社會主義民主政治的特有形式和獨特優勢這一重大判斷、深刻把握社會主義協商民主是中國共產黨的群眾路線在政治領域的重要體現這一基本定性、切實落實推進協商民主廣泛多層制度化發展這一戰略任務三個方面,全面論述了社會主義協商民主的重大戰略思想,深刻揭示了協商民主的性質、特點和優勢。進一步明確了社會主義協商民主的內涵:社會主義協商民主既堅持中國共產黨的領導,又發揮各方面的積極作用;既堅持人民主體地位,又貫徹民主集中制的領導制度和組織原則;既堅持人民民主的原則,又貫徹團結和諧的要求。[ ]

推進協商民主廣泛多層制度化發展,是積極探索人民民主實現的各種有效形式,不斷豐富人民當家作主制度載體的有效方式。習近平總書記指出“實行人民民主,保證人民當家作主,要求我們在治國理政時在人民內部各方面進行廣泛商量。”[ ]這表明,發展社會主義協商民主,是在完善選舉民主和協商民主兩種基本民主形式,深入研究決策民主、管理民主、監督民主等具體民主形式的基礎上,進一步“拓寬中國共產黨、人民代表大會、人民政府、人民政協、民主黨派、人民團體、基層組織、企事業單位、社會組織、各類智庫等的協商渠道,深入開展政治協商、立法協商、行政協商、民主協商、社會協商、基層協商等多種協商。”[ ] 其目的是“通過各種途徑、各種渠道、各種方式就改革發展穩定重大問題特別是事關人民群眾切身利益的問題進行廣泛協商,既尊重多數人的意愿,又照顧少數人的合理要求,廣納群言、廣集民智,增進共識、增強合力。”[ ]選舉民主與協商民主相互補充又相得益彰,共同構成具有中國特色的社會主義民主政治制度。

十八屆三中全會在繼續堅持就經濟社會發展重大問題協商于決策之前原則的同時,明確將“涉及群眾切身利益的實際問題”列入協商的基本內容。《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》(以下簡稱《決定》)強調“在全社會開展廣泛協商,堅持協商于決策之前和決策實施之中”。[ ]這是我黨立足于社會主義初級階段社會轉型、體制轉軌、觀念轉化、成分轉代的基本國情,在廣領域多層面擴大人民民主重大戰略思想的具體體現。這表明,協商民主已經從主要處理中國共產黨與各民主黨派以及黨外上層代表人士關系的制度,擴大為覆蓋全社會的,涵蓋從中央到地方以及城鄉基層各個領域、各個層面的更為普遍的民主制度。

(二)基層協商民主在協商民主制度架構中處于基礎地位,是實現國家和社會治理的重要環節

《決定》提出“構建程序合理、環節完整的協商民主體系”,[ ]強調“開展形式多樣的基層民主協商,推進基層協商制度化。”[ ]這表明,協商民主由政治領域擴展到經濟、社會、文化、生態各個領域,形成了由中央到地方直至社會基層,從政黨協商、政府協商、政協協商、人大協商、人民團體協商到基層協商、社會組織協商縱橫交織的協商民主網絡,協商民主將進一步向下延伸,由高層精英走向社會大眾,基層協商民主成為重要著力點和創新點,具有廣闊的發展空間。《意見》指出要“堅持廣泛參與、多元多層,更好保障人民群眾的知情權、參與權、表達權、監督權”,極大地拓展了協商民主廣度和深度。

協商民主經過65年的發展,已初步形成政治協商、社會協商、基層協商上下聯動、廣泛多層的協商民主制度架構。其中,政治協商處于高層,具有層次高、覆蓋范圍較小、程序規范的精英協商特征。包括中國共產黨與各民主黨派、無黨派人士的政黨協商,以及中國共產黨在人民政協同各民主黨派和各界代表人士的政治協商,是我國政治體制獨創性的優勢所在。社會協商處于中層,主要指國家政權機關的立法協商和決策協商,包括人民代表大會的立法協商即人大就重大事項向社會公開征求意見等形式,以及政府及其職能部門就相關公共政策與社會進行協商對話,這是改革開放后我國協商民主實踐的創造性發展。基層協商在制度架構中處于下層,主要包括在探索以民主參與、民主決策、民主監督為核心的鄉鎮基層政府治理模式中出現的懇談會、聽證會、咨詢會、協商對話會等多種形式,是在基層民主建設中發展的、與村民(居民)自治相結合的新型民主形式。就目前而言,建國前后確立的政治協商制度已上升到我國基本政治制度層面,形成較為完備的理論體系、工作機制、實踐模式和工作網絡;社會協商制度已經初步建立,仍需通過制度和程序化建設予以規范,尤其是健全信息公開、聽證、檢舉等公共參與制度,建立各類群體與政府、公共領域的溝通渠道,使之成為各利益主體進行利益協調的主渠道;而基層協商民主制度在我國協商民主制度架構中處于基礎地位,是推進協商民主廣泛多層發展的重中之重,具有基礎廣泛、涉及面廣,政策性強,內涵豐富的特點,是廣泛吸納民意、匯聚民智的重要平臺。

發展協商民主,推進協商民主廣泛多層制度化發展,既是發展社會主義民主政治的必然要求,也是推進國家治理體系和治理能力現代化的戰略選擇。《決定》指出,創新社會治理“必須著眼于維護最廣大人民根本利益,最大限度增加和諧因素,增強社會發展活力,提高社會治理水平。” 這表明,由黨委政府主導的“社會管理”將向由黨委政府、社會組織和廣大群眾多方參與的“社會治理”轉變。協商民主以承認社會多元主體的為前提,倡導執政黨、人大、政府、政協以及社會組織和公民共同參與國家和社會治理,通過協商實現國家和社會協同共治,是推進國家治理體系和治理能力現代化的重要途徑。

(三)必須加強中國共產黨在推進協商民主廣泛多層制度化發展中的統一領導和統籌協調作用

在中國共產黨領導下進行廣泛協商,體現了民主與集中的統一。習近平總書記指出 “要深刻把握社會主義協商民主是中國共產黨的群眾路線在政治領域的重要體現這一基本定性。”強調“發展社會主義民主政治,保證國家政治生活既充滿活力又安定有序,關鍵是要堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統一。”[ ]將黨的群眾路線貫徹于協商民主之中,對于密切黨同人民群眾的血肉聯系、完善人民有序政治參與、促進決策科學化民主化具有重要意義。

全心全意為人民服務,始終代表最廣大人民根本利益,是實行和發展協商民主的重要前提和基礎。習近平總書記指出:“實行人民民主,保證人民當家作主,要求我們在治國理政時在人民內部各方面進行廣泛商量。”強調“在中國社會主義制度下,有事好商量,眾人的事情由眾人商量,找到全社會意愿和要求的最大公約數,是人民民主的真諦。”[ ]這一新論斷,為發展協商民主提供了嶄新視野和實踐路徑。

《意見》指出:“涉及人民群眾利益的大量決策和工作,主要發生在基層。要按照協商于民、協商為民的要求,建立健全基層協商民主建設協調聯動機制,穩步開展基層協商,更好解決人民群眾的實際困難和問題,及時化解矛盾糾紛,促進社會和諧穩定。”將基層協商民主與社會治理相結合、與基層群眾自治相結合,是新形勢下我黨在社會領域推動基層民主制度建設的重要著力點。

習近平總書記指出“人民群眾是社會主義協商民主的重點。涉及人民群眾利益的大量決策和工作,主要發生在基層。要按照協商于民、協商為民的要求,大力發展基層協商民主,重點在基層群眾中開展協商。”[ ]強調“要堅持把實現好、維護好、發展好最廣大人民根本利益作為一切工作的出發點和落腳點,我們的重大工作和重大決策必須識民情、接地氣。”[ ]《決定》提出要“開展形式多樣的基層民主協商,推進基層協商制度化,建立健全居民、村民監督機制,促進群眾在城鄉社區治理、基層公共事務和公益事業中依法自我管理、自我服務、自我教育、自我監督。”

在新的歷史條件下,如何發揮中共黨委在基層協商民主實踐創新中的統一領導和統籌協調作用,在社會治理中貫徹黨的群眾路線,突出群眾的主體作用,建立聯系群眾的長效機制,是推進基層協商民主實踐和基層社會治理創新必須解決的重要問題。要把基層協商民主制度化、規范化、程序化建設,作為踐行群眾路線、轉變決策施政方式、推進社會協商共治的重要環節,把協商民主納入基層決策程序、融入社會治理,才能建立起貼近實際、富有成效的黨群政民互動協商機制。

二、充分發揮統一戰線在基層協商民主中的引導和牽頭協調作用

黨的十八屆三中全會明確提出要“發揮統一戰線在協商民主中的重要作用”。統一戰線具有協調關系、化解矛盾、開放包容、凝聚共識的重要功能,統一戰線所追求的多樣性與一致性的辯證統一與協商民主通過平等的對話、溝通、協商以取得共識的價值取向高度契合,在推進基層協商民主建設中具有獨特優勢和重要作用。

自上世紀90年代以來,四川一直是中國基層民主創新最活躍地區之一,曾經創造了“鄉鎮黨委書記直選”和“公推公選”等基層民主實踐模式。2003年,成都市打破行政二元結構,財政向農村延伸,初步建立了新型基層治理結構;2008年,成都市在全國率先實行農村產權改革,創造了通過“村民議事會”解決土地確權中利益糾紛的模式。村級治理結構中出現的三個決策機構:即法定的決策機構“村民大會”、法定的臨時決策機構“村民代表大會”、擁有議事權及部分決策權的“村民議事會”,為成都構建多層次的基層協商對話渠道、建立以村、鎮協商會為主的協商對話平臺打下了重要基礎。

(一)成都在基層協商民主的實踐創新是統一戰線在基層協商民主中發揮引導和牽頭協調作用的成功案例

2013年4月,四川彭州市在市委統戰部牽頭指導下,在全國率先開展了創新基層協商民主具體實現形式的探索,成功構建村、鎮、市級三級協商對話組織架構、四級協商工作平臺,建立了六大工作機制,規范社會協商對話程序,形成了一套完整的基層協商對話制度和工作機制,為新形勢下基層統戰工作找到了新的工作載體和可行途徑,成為可資借鑒的“彭州案例”。此后,成都市委統戰部在崇州市、都江堰市試點,并在新都區、新津縣、金堂縣、蒲江縣、郫縣等逐次推開、積極探索,形成了由點到面、由外向內、各具特色、穩步展開的格局。如崇州市社會協商會議制度在設計上站位較高,把推進基層協商作為全面深化改革的突破口之一,以崇州市深改組的名義制定指導意見,成立了以市委書記為組長,市委常委、統戰部長為常務副組長、其他市委常委和市政協主席為成員的工作領導小組,既加強了黨委對基層協商工作的領導,確保了工作的有序推進,又破解了基層協商與政治協商的銜接問題,構建了完整的協商民主體系。都江堰的基層協商創新性較強,在協商主體上,不局限于協商會成員,可根據議題的需要增加不同的利益相關方參與協商。同時組建了陪議團,邀請法律工作者、與議題有關的專家或專業人士以及其他認為有必要參會的人士作為第三方參加協商,促使議題協商結果更加客觀公正、合理合法。新都區的基層協商探索,其重要意義在于在城區探索開展基層協商,其制度設計立足于我國城鎮化發展大趨勢,其協商主體包括了外來務工人員、外來經商人員等新市民代表,其經驗有利于推動基層協商實踐從農村走向城市,從城市外圈層走向內圈層,乃至中心城市的中心區域。

總體上有三個特點:一是由統戰部負責基層社會協商對話制度的總體設計、統籌協調、整體推進和督促落實,二是以基層治理結構和村(居)民議事會為依托構建社會協商對話平臺,三是建立議題征集、定期協商、成果運用、利益協調、信息交流、考核評價機制,確保社會協商對話制度的科學性和有效性。從縱向看,全市各鄉鎮、街道均已建立社會協商對話會,市、鎮(鄉)、村(社區)三級協商對話體系已基本成型;從橫向看,基層協商已擴展到醫院、學校等社會矛盾較集中的領域;從協商質量看,協商成果得到有效運用,協商代表素質不斷提升,群眾參與的積極性大大增強,基層協商發展態勢良好。以彭州基層協商民主為例:

1.統戰部牽頭協調,制定工作方案,全面指導基層社會協商對話制度的創新實踐工作。(1)成立領導機構。在彭州市委統戰部的積極建議和推動下,以彭州市黨委的名義成立了以市委書記為組長,市政協主席、市委副書記和統戰部部長為副組長的“彭州市構建和完善基層協商民主制度工作領導小組”,領導小組下設“社會協商對話聯席會議”,聯席會議辦公室設在市委統戰部,由市委統戰部部長擔任聯席會議召集人,市級相關職能部門為聯席會議成員單位,負責全面統籌和指導工作。(2)制定工作方案。由彭州市委統戰部門牽頭總體設計,先后出臺了《中共彭州市委關于構建社會協商對話制度的意見(試行)》、《中共彭州市委統戰部<關于構建社會協商對話制度試點工作的實施方案>的通知》,分別出臺了構建鄉鎮(街道)、村(社區)、企(事)業單位社會協商對話制度的實施方案,以及開展社會協商對話雙評工作等一系列文件,具體制定了協商議事制度和規則,為開展社會協商對話工作提供政策依據和制度保障。為了提高協商會成員的協商議事能力,統戰部還對全市874名鎮(街道)協商會成員分四期進行專項培訓。(3)積極展開試點。2013年5月起,在村(居)民議事(協商)會成立的基礎上成立鎮(街道)協商會,并在通濟鎮、葛仙山鎮、九尺鎮三個鎮和天彭鎮(街道)東大街社區展開社會協商對話試點工作。(4)全面總結推進。2013年6月,市委統戰部成立了三個“社會協商對話工作小組”,全程指導鄉鎮(街道)協商會工作。進一步明確鎮(街道)社會協商對話工作職責和成員職責;完善對話會成員管理制度和工作流程;嚴格規范對話會成員產生辦法以及議題產生辦法和成果運用管理辦法,編制《彭州市社會協商對話工作手冊》加強宣傳和指導工作。

目前,彭州已在全市鎮(街道)、村(社區)兩級全面構建了社會協商對話制度,調整和完善了村(居)民議事(協商)會相關議事規則,在原有決策權的基礎上增加了協商職能,制定了鎮(街道)社會協商對話工作綜合評價方案,進一步拓寬議題范圍,明確協商內容,制定考核評價方案并將其納入黨委政府與統戰工作目標考核。

2.注重總體設計,指導構建了三級協商對話組織架構、四級社會協商工作平臺。市社會協商對話聯席會議負責建立各項制度,全面指導和推動鎮(街道)、村(社區)及市級部門的社會協商對話工作。并在鎮、村兩級社會協商對話平臺的基礎上,在市級新建了企(事)業單位協商對話平臺和特殊利益群體的協商對話平臺,提高了基層協商民主的群體覆蓋面。協商對話以基層群眾為主體,兼顧基層統戰成員(包括民主黨派、無黨派、民族宗教、新社會階層、新型職業農民和農村鄉土人才代表人士)。(1)村(社區)級協商對話平臺。以原村(居)民議事會為平臺,新增協商職能,強調會前協商、會中協商、會后監督。議事(協商)會成員每村(社區)20—50人,在每5—15戶中產生的村(居民)代表中選出。 (2)鄉鎮(街道)協商對話平臺。采取群眾推薦、個人自薦和組織推薦三種方式,從鎮(街道)干部、村(居)民議事(協商)會成員以及統戰成員中協商產生鎮(街道)協商會成員,每鎮(街道)協商會成員20—60人,其中基層群眾不低于75%。(3)企(事)業單位社會協商對話平臺。企(事)業單位以職工代表大會為協商對話平臺,在原職代會職能職責基礎上增加協商職能,強調會前協商、會中協商、會后監督。(4)特殊利益群體的協商對話平臺。在社會矛盾較為集中的特殊利益群體中逐步建立社會協商對話平臺。如在學校構建了學校學生會和家長委員會,就涉及學校、學生及家長共同關心的重要事項進行溝通協商;在醫院建立了醫院協商會,由醫院所在地周邊社區、行風監督員、醫院相關人員各占三分之一組成,專門就涉及醫院、患者及家屬共同關心的重要事項進行溝通協商。

3.建立六大工作機制,規范協商程序,確保社會協商對話制度的科學性和有效性。(1)議題征集機制。依據四級社會協商會的實際情況,分別制定了議題提出和辦理制度。要求市政府辦根據市級各部門年度工作計劃,對擬制定的事關群眾切身利益的政策,每年收集整理出2—3 件,在正式出臺前送市委統戰部,由市委統戰部負責組織各鎮(街道)協商會按照程序進行協商;要求各鎮(街道)每年就重大招商引資項目的引進落地之前有關事項、重大公共設施建設項目推進過程中有關事項、群眾反映強烈、矛盾集中的信訪事件等,至少梳理出1—2 項作為鎮(街道)協商會固定協商議題。(2)定期協商機制。規定村(居)民議事(協商)會每月召開一次會議;鄉鎮(街道)社會協商對話會,每半年至少召開一次協商會議;企(事)業單位職代會、學校家委會、學生會每半年至少召開一次會議,醫院協商會每年至少召開一次會議。四級社會協商會有臨時議題時可及時召開,協商采取分組協商與集中討論、會前醞釀與會中發言等方式,力求議題得到充分協商,形成廣泛共識。(3)成果運用機制。將四級社會協商會形成的成果分類進行處理。對涉及面較廣、反映較大的重點意見建議,報上級黨委、政府或機關;經協商形成共識的意見建議,用于黨委、政府或機關決策參考;對條件不具備,暫無法實施的意見建議,由黨委、政府或機關和議事(協商)會成員做好解釋工作;對違背廣大群眾切身利益的意見建議,應堅決不予采納并由黨委、政府或機關和議事(協商)會成員做好行正面引導教育。(4)利益協調機制。四級社會協商會對村(居)民之間、村(居)民與村(居)委會或鄉鎮(街道)政府(辦事處),以及職工與企(事)業單位間、學校與學生及家長間、醫院與患者及家屬之間的利益糾紛和利益矛盾進行協調,緩和不同利益主體之間的沖突,實現利益的協調和整合,化解矛盾。(5)信息交流機制。協商會負責傳達黨委政府的決策部署和工作安排,通報近期工作重點,通報上次協商形成的共識、議決事項的辦理情況。對未被采納的意見建議,由召集人陳述理由并做好解釋工作。以協商會為協商對話平臺搭建信息交流渠道,把群眾關心的熱點問題及時提交會議討論,將協商結果及時傳達給相關部門和群眾,形成了上情下達,下情上報的交流機制。(6)考核評價機制。由市委統戰部牽頭制定了社會協商對話工作綜合評價方案,確保社會協商對話工作扎實有效以及協商成果順利轉化。對村(社區)、鄉鎮(街道)、各企(事)業單位開展社會協商的情況進行考核評價,并將其納入統戰工作和民生目標考核。增加了鄉鎮(街道)協商會成員對鎮(街道)黨(工)委政府(辦事處)和鎮(街道)領導班子成員工作的民主評議,并將評議結果報送市委組織部參考。

(二)成都市基層協商民主的實踐創新,為發揮統一戰線在基層協商民主重要作用找到了新路徑和工作平臺

在成都市委統戰部統一部署和指導下,彭州市、崇州市、都江堰市、新都區、新津縣、金堂縣、蒲江縣、郫縣等充分利用統一戰線的制度優勢和工作優勢,創新構建社會協商對話制度,為廣大基層群眾和統戰對象提供了民主參與的制度化平臺和渠道。同時,及時將黨委政府推進的重點工作以及群眾集中關心的重大事項,如重大項目建設、重大公共基礎設施建設、重大信訪事件等作為協商會議議題,通過充分協商,形成廣泛共識,探索出了統一戰線圍繞中心、服務大局的新抓手。一是探索出了基層統戰工作新路徑,即緊緊依靠村(居民)議事協商會、鄉鎮(街道)協商會、企(事)業單位職代會、學校家委會學生會、醫院協商會的成員,以及新型職業農民、農村鄉土人才和分布在基層的傳統統戰對象開展工作;二是搭建了基層統戰工作的新平臺,即通過搭建社會協商對話平臺、細化社會協商對話職能、制定社會協商對話規則、程序、考評等,凝聚基層社會統戰工作的對象,發揮他們在統戰與協商各方面的作用,使統戰工作范圍進一步延伸,統戰對象不斷擴展,有效地解決了統一戰線接地氣不足的問題。

1.通過總體設計,較好地解決了協商民主由政治領域到社會領域、由精英協商到草根協商的拓展和延伸。建國以來,我國政治協商制度設計只延伸到區縣一級。在社會轉型期,社會矛盾聚集和突發的主體往往不是參與政治協商的“精英人士”和“代表人士”,而更多來自于基層的普通民眾和眾多利益群體。彭州市統戰部著力在黨委政府與群眾之間、不同利益群體之間構建社會協商對話制度和溝通交流渠道,以基層群眾為主體,以尋求廣泛社會共識為目的,正確引導群眾有序政治參與,增加決策和決策實施的公開透明度,協調各利益群體間的關系。注重“總體設計、上下結合”,在借鑒成都村(居)民議事會的實踐的基礎上,著力構建了上下銜接、科學規范、運行有效的基層協商民主體系。如彭州建立了市社會協商對話聯席會議、企(事)業單位職代會和特殊利益群體協商會平臺和渠道以及建立鎮(街道)協商會平臺和渠道,依托村(居)民議事會作為村級協商對話平臺和渠道,使協商對話成為一種常態化工作模式,較好地解決了協商民主由政治領域到社會領域、由精英協商到草根協商的拓展和延伸,實現了基層協商對話制度與縣一級政治協商制度的有效銜接。

2.通過牽頭引導,為基層協商民主成功運行以及實現常態化制度化提供了重要保證。在基層協商民主實踐創新中,統戰部發揮了牽頭協調、總體設計、平臺搭建、機制構建和工作拓展的重要作用。如彭州市委統戰部的牽頭指導和各級黨組織的積極引導下,在全市20個鎮建立了協商對話機制,協商解決基層在經濟發展、基層治理、社區管理、群眾利益、矛盾糾紛等方面的問題,實現了“問需于民、問計于民、問效于民”的常態化制度化,實現了基層協商民主的全覆蓋,基層群眾參與全覆蓋,突出了群眾的主體地位,在更大范圍化解了社會矛盾。彭州市委統戰部將基層治理體系建設與社會協商對話制度建設相結合,在基層群眾自治制度框架下,倡導“在自治中協商,在協商中自治”的基層社會治理理念,通過構建社會協商對話平臺,制定基層協商民主制度和工作機制,初步形成了基層社會的治理格局,培育了不同群體之間“換位思考”意識,緩解基層社會中各利益群體間的對立情緒,減少了工作決策和工作推進的阻力。

3.通過載體途徑,為統一戰線在基層協商民主建設中發揮重要作用總結了一套切實可行的工作方法。開展社會協商工作是加強鄉鎮(街道)、社區基層組織與人民群眾溝通聯系的重要渠道,也是新形勢下踐行黨的群眾路線的重要形式和創新基層社會治理的重要抓手。當前,統戰工作社會化尚沒有形成一套成熟的工作經驗和規范的程序手段。彭州市委統戰部在基層協商民主的創新實踐中,不僅從整體上構建了基層協商民主制度的總體架構,指導建立了三級協商對話組織架構、四級協商工作平臺,而且對基層協商民主的組織機構、組成成員、推選程序、協商內容、協商程序、協商成果運用等實際操作程序作了系統的規定,形成了較為完備的基層協商民主制度,初步探索了新形勢下開展基層社會統戰工作和農村統戰工作的載體和途徑,總結了一套切實可行的工作方法,即在基層統戰工作中,以村(社區)議事會成員、新型職業農民、農村鄉土人才以及傳統統戰對象為抓手,以村(居)民議事會、鎮協商會為農村統戰工作平臺,通過協商議事,達到收集民意、匯集民智、化解民怨的目的,發揮他們在統戰與協商各方面的作用,解決了統戰工作向基層延伸的問題。

三、積極推動頂層設計與基層實踐有機結合、良性互動機制

成都在基層協商民主探索中創造的社會協商對話制度有著鮮明的特征。這即是確立了黨委統戰部門主導的模式,解決了“協商由誰來抓”和制度保障問題;在制度設計上確立了群眾主體理念,以基層群眾為協商主體、統戰成員為抓手,解決了“與誰協商”的問題;在協商議題上確立了“從群眾中來,到群眾中去”的價值導向,明確以群眾關心的重大問題和涉及群眾的切身利益的問題為協商內容,解決了“協商什么”的問題;通過構建村、鎮、市級三級協商對話組織架構、四級協商工作平臺,解決了“怎么協商”的問題;通過建立六大工作機制,解決了協商程序和成果運用的機制保障問題。成都的基層協商民主探索實踐表明,把基層協商民主由縣級拓展到鄉鎮,構建廣泛多層的基層協商對話渠道,構建更加完善的基層治理格局的思路,是切實可行的。

當前,在推動基層協商民主實踐探索中還存在以下幾個方面的困擾:一是如何解決協商結果的運用無制度約束的問題。由于社會協商會議只有對議題的協商權,對協商結果沒有強制執行權,加之尚未建立對協商議題的協調、督辦、落實和反饋工作機制。致使社會協商結果的組織實施、跟進落實和督辦反饋等工作,在制度上無法得到保障。社會協商會議結果沒有約束力,造成基層協商民主“說了也白說”“說了不算”“作用不大”等思想誤區,長此以往對群眾的協商民主意識的提高形成阻礙。在制度設計上,社會協商會議沒有決策權,但是應該具有否決權,在政策上尚無依據。二是如何解決基層協商民主和基層自治制度的關系。基層協商民主是在基層民主建設中發展的、與村民(居民)自治相結合的新型民主形式。當前,村(社區)一級協商會一般建立在村民(社區)議事會上,通過村民議事(協商)會對村(社區)事務進行協商和管理,村民在一定范圍內享有自我管理的權力,包括協商和決策的權利。造成村(社區)一級設立社會協商會議在職能上有較大重復,不可避免造成機構臃腫,職責不清。三是鄉鎮(街道)沒有民主協商機構和渠道,在機構、編制、經費的限制下基層協商民主難以正常開展。只有解決了這些具體問題,使工作重心下移,確保基層協商民主有人管事、有人做事,基層協商民主才能得以順利實現。四是政協組織如何發揮重要渠道作用需要進一步明確。如崇州市設想在鄉鎮一級設立市政協辦事處,設專(兼)職主任,享受鄉鎮正職待遇,并由其主導社會協商工作,但是領導職數、機構等不符合現行政策規定,故此設想擱淺。五是關于基層協商工作長效機制的問題。目前,成都市所屬市縣一級的社會協商工作主要是靠當地市委強力推動,統戰部全力以赴協調督促,但尚未上升到省一級以至中央的頂層制度設計上來。這樣,就存在如果地方黨委不重視,統戰部門就無法推動,基層協商民主的深入推進就有可能出現大問題。因此,亟需中央下發推動基層協商民主建設的指導性文件,突出解決全局性、關鍵性問題。如明確基層協商民主工作由基層哪個部門來牽頭,只有工作主體職責明確,基層協商民主工作才能有序推進;鑒于基層協商民主工作工作量大、涉及時面廣,建議設立專門機構,增加3—5人的編制,使基層協商民主工作常態化。

加強基層協商民主建設,必須推動中央頂層設計與基層實踐探索的有機結合和良性互動。一方面,各地局部的階段性試點需要在中央頂層設計和指導性文件的指引下循序推進;另一方面,頂層設計也需要在推進各地局部的階段性試點的基礎上進行謀劃,為頂層設計提供樣本、積累經驗、不斷完善。自2010年以來,四川省社會主義學院為了推動社會主義協商民主理論研究和基層實踐,先后兩次在全國進行課題招標。十八屆三中全會召開后,又成立首家“協商民主研究中心”,著力于理論研究和基層探索。2014年3月,協商民主研究與彭州市委統戰部合作建立了基層協商民主研究彭州基地,其后又與崇州市、都江堰市、郫縣等合作建立了基層協商民主實踐基地,共同推動基層協商民主實踐創新。發展協商民主,既需要頂層設計,更需基層大膽探索。只有將頂層設計和基層探索很好地結合, 把協商民主落實到具體工作層面,及時總結基層協商民主鮮活案例和實踐創造的豐富經驗,強化基層群眾的協商民主意識,協商民主的探索才能有序地進行下去。

劉仁勇,中共四川省委統戰部副部長、四川省社會主義學院黨組書記

于小英,四川省社會主義學院教研室主任、教授,協商民主研究中心副主任兼秘書長

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